Por Yalilé Loaiza / @yali_loaiza
Tres de cada diez contratistas del Estado ecuatoriano conocen a alguna persona que ofreció algún tipo de recompensa para conseguir un contrato público. Por otro lado, seis de cada diez contratistas creen que la corrupción es la regla al momento de contratar para la administración. Estas cifras fueron reveladas en un estudio realizado por el Servicio Nacional de Contratación Pública de Ecuador en el 2021. ¿Qué problema supone la contratación directa por parte del Estado en un país calificado como el tercero más corrupto de los cinco países que conforman la región andina, según el Índice de Percepción de la Corrupción de este año, y cuya calificación está por debajo del promedio en el continente americano?
En Ecuador, hay diversas formas de contratación pública. En el régimen común existen nueve procesos, ocho son competitivos —como las licitaciones o los concursos públicos—, por lo que varios proveedores pueden participar con sus propuestas; y uno es no competitivo: la contratación directa. En este proceso, la institución estatal elige a un contratista de forma directa, sin concurso, y dispone un monto límite de pago calculado por el Servicio Nacional de Contratación Pública sobre el presupuesto del Estado. Por ejemplo, para este año, el monto de estas contrataciones puede ser igual o menor a USD 67.799,47.
Al revisar las bases de datos de contratación de siete años —de enero del 2015 a mayo del 2022—, se tiene que el Servicio Nacional de Contratación Pública de Ecuador (Sercop) ha registrado más de 25.200 contrataciones directas. Todas se suscribieron por servicios de consultoría, lo que incluye estudios, fiscalizaciones, obtención de certificaciones internacionales, auditorías y otros rubros. Estas contrataciones suman más de USD 538 millones, una cantidad que se acerca al presupuesto anual que el Estado destina a la bonificación de desarrollo humano, un subsidio que se entrega a los ciudadanos como alivio inmediato a su situación de pobreza.
De acuerdo con una investigación del 2015 realizada por las Secretarías Nacionales de la Administración Pública y Técnica Anticorrupción, la contratación directa en consultoría es un campo vulnerable a la corrupción. Estas entidades descubrieron que el número de las consultorías por contratación directa superaron a otros tipos de contratación, como la modalidad de lista corta y el procedimiento de concurso público de ofertas. En la primera, la institución pide entre 3 y 6 propuestas de distintos proveedores y elige la más conveniente; en la segunda, se hace una convocatoria pública para que todos los contratistas presenten sus propuestas.
Al referirse a las contrataciones directas en consultoría, Luis Andrade, experto en contratación pública y ex subdirector general del Sercop, señaló que “no es oculto que hace muchos años incluso se contrataban consultorías que nunca fueron utilizadas por entidades públicas, entonces terminan siendo documentos bonitos, grandes, que no cumplen un fin público”. Por otro lado, una fuente reservada del Sercop aseguró que la institución no ofrece detalles sobre los casos en los que se han detectado irregularidades porque este no es un ente que determina responsabilidades penales y administrativas. Cuando el Sercop observa posibles delitos o faltas en contra de la normativa, los remite a la Fiscalía General del Estado. Esta institución mantiene reserva sobre estos casos mientras se encuentra en etapa de investigación previa. La Contraloría General del Estado tampoco puede hacer públicos los informes de los casos recibidos hasta que estos no cumplan con un proceso administrativo interno.
Las empresas Bureau Veritas Ecuador S.A., S.G.S. del Ecuador S.A., Deloitte & Touche Ecuador CIA. LTDA., Pricewaterhousecoopers del Ecuador CIA. LTDA. e Ipsomary S.A. fueron los proveedores más veces contratados de forma directa en los últimos siete años, según la información descargada de las bases de datos abiertas del Sercop. Los valores totales de sus contrataciones son más altos que los de los otros 10.298 proveedores.
El promedio de veces que una empresa o persona natural ha sido invitada en los últimos siete años es de dos ocasiones. Sin embargo, a Bureau Veritas Ecuador S.A. la contrataron 114 veces, concentrando más de USD 1.1 millones. Esta empresa, según su página web, presta “servicios que cubren las auditorías y certificación de los Sistemas de Gestión basados en normas o especificaciones reconocidas”.
Deloitte & Touche Ecuador CIA. LTDA. trabaja en las áreas de auditoría, impuestos, legal, servicios financieros, asesoría en riesgos y consultoría. Esta empresa concentró el mayor valor por contrataciones directas de consultoría en los últimos siete años, con más de USD 1.9 millones. Fue contratada 61 veces, 53 veces menos que Bureau Veritas Ecuador S.A. y 59 veces más que el promedio de los 10.303 proveedores.
La siguiente empresa que recibió más contratos directos fue S.G.S. del Ecuador S.A., que ofrece servicios de inspección de mercancías, servicios de calidad, certificación internacional, servicios medioambientales, de laboratorio, entre otros. S.G.S del Ecuador recibió 67 contratos que sumaron más de USD 871.160. Aunque es la tercera empresa con mayor número de contratos directos entregados, es la quinta en cuanto al monto contratado en los últimos siete años.
Pricewaterhousecoopers del Ecuador CIA. LTDA. recibió 49 contrataciones directas por un valor de más de USD 1.2 millones, lo cual la ubica después de Deloitte & Touche Ecuador CIA. LTDA, con relación al monto contratado. Esta empresa realiza consultorías tributarias, legales, de finanzas corporativas y auditorías.
La empresa de soluciones ambientales y de seguridad y salud ocupacional Ipsomary S.A. fue contratada de manera directa en 47 ocasiones desde el 2015. El valor de esas contrataciones asciende a los USD 1.1 millones.
A excepción de Ipsomary S.A., las otras cuatro empresas más veces contratadas en el periodo revisado pertenecen a corporativos internacionales, es decir, son oficinas locales que responden a una empresa global. Por ejemplo, Deloitte & Touche Ecuador CIA. LTDA. y Pricewaterhousecoopers del Ecuador CIA. LTDA. son parte de las Big Four o las Cuatro Grandes firmas más importantes del mundo que trabajan en consultorías y auditorías.
Estas cinco empresas fueron contactadas por instituciones cuyas autoridades, pertenecientes al sector público, fueron cuestionadas por corrupción. Aunque esto no es un indicador de opacidad, según Andrade y otros expertos consultados para este reportaje, sí sugiere que la mecánica de las contrataciones directas debería revisarse.
En el 2015, por ejemplo, la Contraloría General del Estado estuvo liderada por Carlos Pólit, quien fue sentenciado a seis años de prisión por concusión en el caso Odebrecht, está prófugo de la justicia ecuatoriana y actualmente es investigado por lavado de activos en los Estados Unidos. La Contraloría fue la institución pública que otorgó el contrato directo más cuantioso que Deloitte & Touche Ecuador CIA. LTDA recibió en los últimos siete años.
Respecto de las contrataciones directas en el régimen común, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública vigente no establece un límite de convocatorias para la presentación de ofertas bajo esta modalidad. Las instituciones públicas pueden optar por estos procedimientos indefinidamente, siempre y cuando no superen un monto calculado con referencia al presupuesto general del Estado de cada año. Entonces, ¿por qué algunas empresas son contratadas directamente en más ocasiones que otras?
El abogado corporativista Juan Francisco Román explicó que pueden existir algunas razones para que ciertas empresas concentren más contrataciones directas. Una de las causas está relacionada con la competencia en el mercado.
Román se refiere a prácticas del monopsonio de mercado (un tipo de mercado en el que se halla un solo comprador). En este “se obliga al sistema solo a contratar a empresas enormes para ciertos tipos de trabajos porque en el Ecuador no existe un crecimiento de ese mercado, con ese nivel, que permita brindar el servicio solicitado”. El experto enfatizó que no se puede hablar de monopolio y señaló que la contratación directa a esas oficinas locales de corporativos internacionales se explica porque el corporativismo local “no puede brindar el servicio que ofrecen estas empresas enormes”.
Cuando no hay competencia local, según explicó Román, “el sistema comienza a concentrar y hacer que estas empresas se hagan mucho más grandes, porque las consultoras más pequeñas no tienen la misma capacidad de respuesta”. Una solución, señaló el experto, sería levantar las barreras del mercado para incentivar el ingreso de otras empresas que puedan competir, pero para eso se necesitaría de intervención política.
A decir de Román, un ejemplo de esto es Singapur, que “bajó las barreras proteccionistas y hasta pagó incentivos a inversionistas para llevar su economía a ser la cuarta más sólida del mundo”. Singapur es el quinto país menos corrupto del mundo, de acuerdo al más reciente Índice de Percepción de la Corrupción.
“[E]l Gobierno de Singapur adopta los principios fundamentales de imparcialidad, apertura y competitividad para sus políticas de contratación pública. Los contratos se adjudican a la que ofrece la mejor relación calidad-precio para el sector público, con un enfoque holístico”, según recoge el Banco de Buenas Prácticas Internacionales en el Combate a la Corrupción.
Sobre la competencia, la evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública de mayo del 2021 indica que “el mayor porcentaje de los funcionarios encuestados (45%) considera que el sector privado es competitivo para participar y proveer bienes, obras y servicios”.
Otra razón por la cual ciertas empresas concentrarían mayor número de contrataciones directas, según Román, es la posible existencia de procedimientos dirigidos a beneficiar a esos proveedores. Esto significaría que la institución contratante, de forma deliberada, pide especificaciones que solo cumplen ciertas empresas.
Román, en una columna de su autoría publicada el 12 de abril del 2022, señaló incluso que “Los contratos públicos llegan al sistema del Sercop ya direccionados, los más jugosos y hasta los huesos de perro hambriento. Los famosos Términos de Referencia (TDR) son el juego del desastre. Estos se hacen en oficinas privadas con tal inteligencia que la pregunta a contestar es ¿qué tienes tú que el resto no pueda cumplir? Así se fragua el andamiaje, primero poner a quien dispone, para después preguntar a quién quiere comprar y como hacer que se legalice la tajada”.
En el 2020, ingresaron 4.703 denuncias ciudadanas al Sercop, según se describe en la evaluación al sistema de compras públicas de mayo del 2021. Estas son denuncias por posibles actos de corrupción; incumplimiento o inobservancia de la norma, y posible direccionamiento de procesos.
Entre junio del 2021 y julio del 2022, la Dirección de Denuncias del Sercop recibió 195 denuncias por posibles actos de corrupción. Además, según información entregada por la entidad, como respuesta a un pedido de información, en esa dependencia ya estaban en trámite otras 200 denuncias adicionales que ingresaron entre mayo del 2019 y mayo del 2021.
De las 195 denuncias por corrupción recibidas por la actual administración, 173 han sido tramitadas. De estas, 37 casos fueron trasladados a la Contraloría General del Estado por inobservancia a la Ley de Contratación Pública. Asimismo, el Sercop envió seis expedientes de grupos de proveedores, “con posibles prácticas anticompetitivas o colusorias en procedimientos de contratación pública”, a la Superintendencia de Control de Poder de Mercado. Otros 29 casos se enviaron a la Fiscalía General del Estado por “posibles delitos cometidos en procedimientos de contratación pública”.
La evaluación del Sercop, de mayo del 2021, señala que el 82% de los proveedores del Estado considera que hay barreras importantes para conseguir un contrato público. De estos, cuatro de cada diez considera que hay contratos dirigidos a favor de un solo oferente y casi dos de cada diez cree que las condiciones de los contratos son excesivas.
Para el abogado Román, la sospecha de que existan contratos dirigidos es “otro de los silencios de los inocentes de Ecuador”. Agregó que es una práctica común de la contratación pública ecuatoriana que los contratos se enfoquen en un solo proveedor antes de ingresar al sistema del Sercop y, por tanto, los términos de referencia podrían estar sesgados.
No es nuevo que ciertas empresas que contratan con el Estado concentren contratos. La exdirectora del Sercop Silvana Vallejo, en una entrevista con El Universo en junio del 2020, aseguró que “el 70% de la contratación pública antes del 2017 tenía un solo proveedor”. Dos años después de esa declaración, Vallejo explicó que la concentración de la compra pública no hace referencia a una empresa en particular, sino a varias empresas, que eran los proveedores constantes de las entidades estatales.
Para evitar esta situación, durante la gestión de Vallejo, se implementó el control automático: “cuando existe un solo proveedor, el sistema [del Sercop] se detiene y no deja continuar hasta que se realice la supervisión y se examine”. La exdirectora del Sercop dijo que cuando hay procedimiento con un solo proveedor “es porque no hay más en el mercado o porque estuvo direccionado […], porque puede ser que solamente haya un proveedor en tal cuestión, pero se sujeta a una revisión previa, entonces [porque] el sistema [se] para automáticamente, y eso sigue vigente incluso hoy”.
Según María Sara Jijón, actual directora del Sercop, cuando asumió el cargo, en junio del 2021, existía un 43% de concentración en los procedimientos de compras públicas; es decir, ese porcentaje de contratos se repartía entre uno y tres proveedores. Jijón resalta que actualmente la concentración se redujo al 39%.
Las explicaciones de Román coinciden con lo dicho por la exdirectora del Sercop Silvana Vallejo, en abril del 2019, en una entrevista con la Revista Líderes. En dicha ocasión, Vallejo relató que existe una “mala práctica [de los] funcionarios a cargo de la contratación pública o de los proveedores, que realizan ‘lobby’ directo con la entidad que desean contratar”. A tres años de esas declaraciones, Vallejo explicó que las malas prácticas en la contratación pública suceden por desconocimiento de la forma en que se deben llevar a cabo los procedimientos. Por ejemplo, cuando un funcionario no conoce cómo hacer un estudio de mercado o cuando debe realizar contrataciones para áreas técnicas que no maneja, establece términos de referencia con base en un solo proveedor. De esta manera, el contrato se direcciona.
Vallejo afirma que “[es] malo cuando [se] construye un término de referencia con ciertas especificaciones de un solo proveedor. A veces eso sucede cuando hay desconocimiento en la Unidad Técnica o no solo desconocimiento sino también corrupción, y [se] direcciona (el contrato) a un proveedor y [se] dan términos de referencia con las especificaciones que le benefician únicamente a cierta empresa, a cierto proveedor”.
Las irregularidades en los procesos de contratación, sobre todo en los que se sospecha de corrupción a la hora de adjudicar los contratos a un único proveedor sin concurso previo, se generan pese a que el sistema de contratación pública, en cuanto a reglas básicas, “es perfecto y es durísimo”, manifiesta Román.
Para evitar que las instituciones públicas tengan discrecionalidad para contratar de forma directa, Luis Andrade dijo que el Sercop, el 4 de abril de 2022, en una comparecencia ante la Comisión de Transparencia de la Asamblea Nacional, se refirió a la posibilidad de eliminar la contratación directa del régimen común, “para que todo sea concursable”.
En la Asamblea Nacional ya hubo intentos de reformar la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, pero ninguno de los proyectos ha llegado a ser votado en el pleno del Legislativo.
Desde el 2015 hasta el 2022, se han presentado en la Legislatura 20 proyectos de reforma a la Ley de Contratación Pública. Tan solo en el actual Gobierno se han presentado seis reformas. De estas, cuatro fueron impulsadas por legisladores de la mayoría opositora. Pero ninguno ha sido debatido por segunda vez, que es lo que exige el procedimiento legislativo para su aprobación.
En octubre del 2019, el entonces asambleísta Luis Pachala, que luego fue secretario de Gestión y Desarrollo de Pueblos y Nacionalidades en el actual Gobierno, presentó un proyecto para reformar la Ley de Contratación Pública. En la exposición de motivos, indicó que “la compra pública desde el año 2013 hasta el año 2017 no dio oportunidad a una mayor competencia entre proveedores, evidenciándose que en ese mismo período el 73% de los procesos tuvo un único oferente y, por tanto, no existió un proceso de puja a la baja”.
Pachala enfoca su proyecto en el régimen especial, otro tipo de contratación no competitiva que se puede utilizar solo en 10 casos contemplados en la ley. Entre el 2013 y el 2017, esta modalidad habría causado un perjuicio para el Estado de USD 1.400 millones.
Tanto en la contratación directa de régimen común como en el régimen especial, los contratos han generado sospechas. Además, al no existir un concurso público, las adjudicaciones son por valores más altos. Vallejo ha declarado que “cuando hay dos proveedores el precio puede bajar un 10% o 15%, pero si hay tres o más proveedores los precios bajan hasta 30%”.
Un informe de investigación de la Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador, elaborado por el docente Juan Francisco Díaz y publicado en el 2019, señala que “cuando la contratación administrativa es afectada por la corrupción a vista y paciencia de todos, se destruye el mercado y la libre competencia”.
Asimismo, se observa que la corrupción en la contratación pública genera desconfianza “en la administración pública, el rechazo a participar en procedimientos concursables, la misiva intrínseca de que el proveedor tendrá —sin más remedio— que acordar cierto encargo para tener aspiraciones de hacerse de un contrato, provocando el encarecimiento de las adquisiciones por un lado y la afectación que esto ya de por sí causa ante la ciudadanía, respecto al cumplimiento de las normas”.
El trabajo entre el Sercop, encargado del proceso de contratación hasta la adjudicación del contrato, y la Contraloría General del Estado, que puede auditar y examinar la ejecución del contrato o las posibles irregularidades, es clave para detectar casos de corrupción.
El actual secretario Anticorrupción del Gobierno del Ecuador, Luis Verdesoto, mencionó que uno de los riesgos en la contratación pública es que se da a través de sobornos, y este es “un riesgo de los funcionarios con mayor exposición al público”.
En Ecuador, existen casos emblemáticos de funcionarios que recibieron sobornos para entregar contratos a ciertas empresas. Por ejemplo, el exvicepresidente Jorge Glas y el exministro de Energía de Ecuador, Alecksey Mosquera, fueron sentenciados en la trama de corrupción de Odebrecht, la constructora brasileña que ofrecía millonarias sumas de dinero a cambio de contratos de construcción de infraestructura en Latinoamérica.
Verdesoto, que coincide con Román, explicó que en los últimos 15 años sí ha habido preferencias en las contrataciones directas, como la aplicación de términos de referencia que favorecieron a cierto proveedor.
Por ejemplo, la constructora brasileña Odebrecht obtuvo contratos en concursos abiertos para participar en proyectos de construcción en Ecuador. Sin embargo, la justicia declaró que esta empresa ofreció sobornos a funcionarios públicos para obtener tales contratos. Debido a la corrupción en torno a este caso, el exvicepresidente ecuatoriano Jorge Glas cumple condena en prisión. Su primera sentencia es por seis años pues, según la justicia ecuatoriana, Glas recibió USD 13,5 millones de la empresa brasileña, como soborno por contratos entre el 2010 y el 2012. La segunda es una sentencia de 8 años por el caso Sobornos 2012-2016, pues mientras era vicepresidente y lideraba los sectores estratégicos del país, las entidades de ese sector participaron en una trama de sobornos, con empresas como Odebrecht. El propósito era financiar a Alianza PAÍS, el extinto partido del expresidente Rafael Correa, quien también fue sentenciado en este mismo caso.
Para el secretario Anticorrupción, una reforma a la Ley de Contratación Pública no sería suficiente para combatir la corrupción.
Desde el 2018, Ecuador forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto, que busca promover una gobernanza transparente, participativa, inclusiva y responsable, según se lee en la web oficial de esta iniciativa. Sin embargo, la transparencia y el acceso a datos abiertos aún es un tema pendiente. Incluso, el secretario Verdesoto reconoce que el control social es necesario y para lograrlo la transparencia es fundamental. En esto coincide Jijón, pues considera que la transparencia debe ser un eje de la contratación pública.
Si bien el Sercop cuenta con varias plataformas donde se puede revisar y descargar las cifras de contratación y la documentación de los procesos contractuales, estas no son del todo intuitivas para el usuario común, según observa Verdesoto. Por eso considera que “la transparencia implica también una forma [fácil] de acceder […] a los portales”.
Jijón ha señalado que, como parte de su gestión en el Sercop, la entidad busca alinearse a los estándares internacionales de transparencia, incluyendo los datos abiertos y la implementación de acciones que cuenten con el apoyo de la academia, el sector empresarial, las organizaciones de la sociedad civil y otros actores. En este sentido, el 18 de mayo de 2022, el Sercop firmó el Pacto Nacional por la Integridad de la Contratación Pública. El propósito es crear y ejecutar una estrategia nacional que permita generar una cultura de integridad, que impulse sistemas de evaluación y cumplimiento, e implemente y mejore los canales de denuncia.
Los montos, los procedimientos, las leyes, los reglamentos, los contratos, las empresas, las personas, todo parece estar en orden. Entonces, ¿por qué solo un puñado de empresas y por qué en esos montos? Las respuestas parecen esconderse detrás de intrincados mecanismos contractuales y de un averno que separa lo legal de lo moral.
*Este artículo hace parte de la serie de publicaciones que son el resultado del programa de becas del proyecto DesenreDatos, implementado por la DW Akademie, en el marco del programa Ecuador Sincero de la Cooperación Alemana GIZ, con el apoyo de la Universidad de las Américas (UDLA).
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