Mientras los pueblos indígenas son reconocidos a escala global por conservar la naturaleza, en Ecuador no han sido involucrados en la construcción de las normas que regulan el mercado de captura de carbono, por el cual se emiten bonos transables a cambio de la conservación de los bosques.
A casi un año de la expedición del Esquema de Compensación de Gases Efecto Invernadero, el Ministerio de Ambiente no ha diseñado los instrumentos necesarios para su implementación, como la guía de aplicación de los procesos de consulta.
Por Ana Cristina Alvarado / @ana1alvarado
Ilustración de portada e infografía: Lorena Muñoz
En junio de 2023, el Ministerio de Ambiente ecuatoriano publicó una normativa para regular el mercado voluntario de bonos de carbono. En la construcción del esquema que se emitió no se tomó en cuenta a los pueblos indígenas, ya que no se les informó ni se consultó de manera adecuada, como se recomienda a nivel internacional.
En este mercado, empresas y organizaciones que no han logrado eliminar la emisión de gases de efecto invernadero de sus operaciones, compran bonos de carbono equivalentes en toneladas métricas a su contaminación para, como en un tabla contable, dejar en cero este impacto ambiental.
Desarrolladores de estos proyectos se han centrado en territorios habitados por comunidades indígenas alrededor del mundo, pues estos pueblos son considerados guardianes de más del 40 % de los ecosistemas intactos que quedan en la Tierra, de acuerdo con una publicación de Carbon Brief, un website británico con información científica y climática. En Ecuador, el 67 % de los bosques de la Amazonía están dentro de territorios de pueblos indígenas, de acuerdo con información de la Fundación Ecociencia. Por ello no extraña que empresas o intermediarios —que han sido llamados “piratas del carbono”— estén ofreciendo el desarrollo de proyectos en comunidades indígenas.
Aún así en el diseño de la norma para regular este mercado y que se emitió en junio de 2023 no se contó con una activa participación de las comunidades indígenas. Quince reconocidos líderes y lideresas aseguraron a esta alianza periodística que no conocían sobre el Esquema de Compensación de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), nombre que tiene la normativa.
Diana Chávez, dirigente de relaciones internacionales de Pakkiru, organización que representa a los 15 pueblos, asociaciones y comunas kichwas de la provincia amazónica de Pastaza, asegura que Pakkiru no fue tomada en cuenta para la construcción de la norma.
La falta de información y de consulta abre la puerta a varias problemáticas para las comunidades indígenas, alertan expertos en el tema. En primer lugar, podría causar o agravar divisiones y enfrentamientos al interior de las poblaciones indígenas, algo que en el país ya ha pasado con proyectos extractivos, dejando incluso líderes ambientales asesinados. También podrían provocar despojos de tierras en zonas donde aún no hay una titularidad clara. Además, al ser una norma redactada en términos técnicos y exclusivamente en español, excluye y pone en desventaja a las poblaciones indígenas.
Estos son algunos de los hallazgos de La Barra Espaciadora en la investigación Carbono Opaco, liderada por el Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP) en alianza con 14 medios de ocho países para indagar cómo está funcionando el mercado de carbono en América Latina. (Lea aquí el reportaje sobre las preocupaciones por la falta de transparencia sobre la norma).
Los pueblos indígenas conservan, pero no fueron informados
Múltiples estudios científicos apuntan a que, además de las áreas protegidas, los territorios indígenas son modalidades eficaces en contra de la deforestación en regiones como la Amazonía.
El Proyecto Drawdown —que reunió a más de 200 científicos de todo el mundo— incluso determinó que la gestión de tierras indígenas es una de las 100 soluciones más eficaces para frenar el cambio climático, con un potencial de reducir hasta 12 gigatoneladas de dióxido de carbono hasta 2050. A su vez, el Proyecto de Monitoreo de la Amazonía Andina publicó en 2023 un análisis en el que concluyó que en la Amazonía occidental (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), entre 2017 y 2021, el 74,8 % de la deforestación ocurrió fuera de estos territorios. En contraste, el 9,6 % de la pérdida forestal ocurrió en áreas protegidas y el 15,6% en territorios indígenas.
Por esta razón, a líderes y lideresas indígenas consultados para este reportaje les molestó que el gobierno ecuatoriano no les consultara cuando diseñó una normativa cuyo éxito dependerá, en gran medida, de los territorios que ellos habitan y de los bosques que ellos ayudan a conservar. “Existe malestar, sabemos que afuera están trabajando, buscando fondos, mientras quienes estamos cuidando el territorio no somos tomados en cuenta”, dice la líder indígena kichwa Diana Chávez.
El gobierno de Guillermo Lasso, que expidió la norma, y el actual de Daniel Noboa, que la debe implementar, aseguran que el proceso sí fue de cara a la ciudadanía. Según la Dirección de Comunicación del Ministerio de Ambiente (Maate), participaron 1439 personas de 202 instituciones en 25 talleres realizados a lo largo de un año. Entre ellos, insistió el gobierno, hubo presencia de líderes indígenas.
“Se tuvo la participación activa de la Confeniae (Confederación de Nacionalidades Indígenas Amazónicas del Ecuador), con alrededor de 84 participantes”, dijo el Ministerio a esta alianza periodística. Sin embargo, en la Confeniae —que eligió un nuevo consejo de gobierno en septiembre pasado— sus miembros no conocen la norma.
Andrés Tapia, el anterior dirigente de Comunicación de la Confeniae y un mestizo miembro de Pakkiru, aseguró que ningún integrante de la máxima organización indígena de la Amazonia ecuatoriana maneja el tema de compensación por emisión de gases de efecto invernadero. Asimismo, María José Andrade, indígena kichwa de la comunidad Serena en la provincia de Napo y actual dirigente de desarrollo económico y comunitario de la organización amazónica, dijo que revisaría la norma, pues no conocía su contenido. Ninguno pudo dar cuenta de escenarios de participación o de socialización de información sobre la iniciativa estatal.
“Si hicieron talleres en territorio, se quedaron en meros talleres. El problema es cuando traen consultorías técnicas, en las que se usa lenguaje demasiado técnico. Tenemos derecho a la consulta, pero en los términos en los que podamos entender lo que se va a aprobar”, reclama Diana Chávez.
Carina Sandoval, asesora en el programa de finanzas climáticas y biodiversidad de la Fundación Pachamama, cuenta que el Maate realizó una socialización “grande” de la normativa a través de la plataforma de videoconferencia Zoom el 30 de mayo de 2023. Después de eso, la ciudadanía tuvo 10 días para emitir observaciones al documento. “Fue correr a revisar, porque previamente no tuvimos acceso”, dice. Su colega en Pachamama, la abogada Cristina Melo, cree que se realizó la socialización y la publicación del borrador para cumplir con “un requisito formal”.
“Trabajaron pensando en que todos estamos en las mismas condiciones. En Pastaza, el 80% de los pueblos y nacionalidades no tiene acceso a equipos electrónicos”, puntualizó Chávez, para mostrar lo poco accesible que fue el proceso.
Organizaciones como Pachamama y la Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (Cedenma) enviaron al Maate comentarios relacionados con los derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas y con los derechos de la naturaleza, pero no fueron acogidos, aseguran sus representantes.
“Para que el gobierno cumpla con proteger a estas comunidades de los perjuicios derivados de los proyectos de mitigación, debió asegurarse de que no solo conozcan el proceso y que tengan acceso a la información en sus respectivos idiomas, sino también debió orientarles sobre cómo obtener asistencia técnica y jurídica”, señala Lindsay Otis Nilles, experta en políticas de mercados globales del carbono de la organización europea Carbon Market Watch, que los monitorea en todo el mundo.
La consulta prelegislativa y la consulta previa, ausentes
Más allá de la ausencia de participación y socialización, para la abogada Cristina Melo podría haber una falla aún más grave: la ausencia de una consulta prelegislativa antes de su promulgación. Se trata del derecho de los pueblos y nacionalidades indígenas, afros y montubios (un pueblo de la Costa ecuatoriana) a pronunciarse sobre aquellos actos legislativos que puedan vulnerar, limitar o afectar sus derechos colectivos.
El gobierno de Lasso defendió que no era necesaria una consulta de la norma porque “no genera una afectación a los derechos colectivos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades, siendo una norma específica y voluntaria”, como dice la introducción de las consideraciones de la norma.
“Para obtener pleno consentimiento de los pueblos indígenas en procesos que afecten su relación con el territorio hace falta no solo una consulta. Supone la amplia participación”, dice David Suárez, coordinador del programa de consentimiento libre, previo e informado para América Latina de la oenegé internacional Land is Life.
El resultado fue un documento en el que no se abordaron, en sus palabras, “desafíos que requieren política nacional y consensuada con los actores de los pueblos y nacionalidades, y que prioriza las soluciones climáticas basadas en los mercados antes que en las políticas de protección de la naturaleza”.
No realizar una consulta previa con los pueblos indígenas puede tener al menos tres efectos, de acuerdo con Chávez. El primero es que estos pueden cuestionar y oponerse a la normativa. El segundo, al no haber socializado el funcionamiento del mecanismo, deja a las comunidad más vulnerables.
“Ya tenemos piratas verdes que han ingresado al territorio, llegan organizaciones y fundaciones ofreciendo compensaciones”, dice la lideresa kichwa en referencia a posibles estafas. Por último, pueden darse despojos, —como habría sucedido con el caso de la familia Sáenz Vargas, que luego de ser acusada de apropiación de territorios en la sierra norte del país, vendió una propiedad a la empresa Rainforest Ecuador— y divisiones entre poblaciones, como ya ha pasado con las industrias petrolera y minera.*
En su último informe de 2023, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, José Francisco Calí Tzay, recomendó que las regulaciones nacionales de la economía verde sean adoptadas en consulta con los pueblos indígenas. El objetivo es reconocer y proteger los derechos sobre la tierra, los territorios y los recursos de los pueblos indígenas, así como su derecho a la consulta previa, libre e informada.
Con respecto al consentimiento previo, la norma no cuenta con un “procedimiento adecuado”, según la abogada Melo, que reconoce que esta omisión se enmarca en una “deuda histórica del Estado ecuatoriano”. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que habla sobre este derecho, es vinculante para Ecuador desde 1997, pero hasta la fecha no existen las normas para su aplicación. En lugar de consultar, en el país se han realizado reuniones informativas antes de emitir licencias ambientales a proyectos de infraestructura o extractivos, algo que ha causado división y conflictividad en las comunidades. A inicios de 2023, los enfrentamientos en la comunidad A’i Cofán de Dureno terminaron en el asesinato del líder antipetrolero Eduardo Mendúa.
“Salió una norma sumamente extensa y compleja”, asegura Melissa Moreano, de la Universidad Andina Simón Bolívar, en referencia al Esquema de Compensación. Quienes quieran aplicarla, argumenta, deben manejar criterios técnicos o contar con un equipo experto. En su visión, esto aumenta la desventaja para los pueblos indígenas, quienes deberían estar en el centro de estas discusiones, pues muchos de los ecosistemas más biodiversos del país coinciden con sus territorios. Además, están asociados con mejores resultados en materia de almacenamiento de carbono, biodiversidad y medios de vida forestales, de acuerdo con un estudio publicado a finales de 2023 en la revista académica Nature Climate Change.
Institucionalidad y control sin presupuesto
Aplicar la norma será otro reto. “Ni los funcionarios ni autoridades que estaban en el proceso de elaboración de la norma, de acuerdo a los talleres donde pudimos escucharles, están realmente capacitados para asumir y regular un tema como este”, asegura Cristina Melo.
A la docente Melissa Moreano le preocupa que el documento establece una arquitectura institucional que necesitará financiamiento. En contexto, el presupuesto del Maate ha bajado paulatinamente desde el 2019, provocando la reducción del personal.
“Cabe indicar que para desarrollar un adecuado Plan de Sostenibilidad Financiera [para el Esquema de Compensación], se realiza una serie de análisis y estudios planificados”, respondió el Ministerio de Ambiente a La Barra Espaciadora en abril de 2024. Estos estudios, añadió, se “consolidarían en los próximos meses”. El 10 de junio de 2024, el Maate aseguró vía email que el plan ya estaba listo, pero hasta el cierre del reportaje no incluyó ningún documento que respalde esa aseveración.
Según la norma, el proceso de registro de los proyectos de compensación se realiza en el Maate. Esto puede ser visto como una fortaleza, dado que una supervisión robusta por parte del Estado podría evitar casos de doble contabilidad (al vender dos veces un mismo resultado ambiental se puede generar la idea de que se redujo el doble de emisiones de las que en verdad se redujeron), de resultados inflados (lo que en el sector se conoce como “aire caliente”) o de estafas a los pueblos indígenas o comunidades campesinas que albergan los proyectos. En Colombia, por ejemplo, la alianza Carbono Opaco reportó sobre un proyecto de bonos de carbono que era desconocido por sus supuestos beneficiarios.
Melissa Moreano y Carina Sandoval creen que el procedimiento propuesto en la norma es muy burocrático. La Subsecretaría de Cambio Climático, según el texto, tiene una veintena de responsabilidades, entre esas, autorizar y administrar el Registro Nacional de Compensación y el Portafolio de la Compensación, evaluar y aprobar los programas de certificación de GEI, proponer mecanismos de sostenibilidad financiera del Esquema y evaluar la efectividad del mismo.
De acuerdo con Sandoval, en pocos países “los mecanismos son más anidados”. Es decir, explica, los proyectos no son manejados por el Estado sino que los países cuentan con estructuras que permiten que las organizaciones indígenas generen o accedan directamente a los proyectos. Sandoval ve bien que haya un esfuerzo por evitar irregularidades en los ecosistemas ecuatorianos, pero cree que al redactar la normativa faltó pensar en gobernanza y gobernabilidad indígena.
“En las experiencias que tiene Ecuador con respecto a conservación, la centralización lleva defectos”, asegura Cristina Melo. Por ejemplo, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) enfrenta amenazas como la minería ilegal y los impactos del cambio climático. La Reserva Ecológica Cofán Bermejo y el Parque Nacional Podocarpus, en el norte y en el sur de la Amazonía, respectivamente, son dos ejemplos claros del avance de la minería ilegal hacia áreas protegidas, según lo reportó el proyecto de monitoreo de la deforestación Maap, asociado a la ONG ambiental estadounidense Amazon Conservation.
De vuelta a la normativa, en su artículo 17 indica que los programas de certificación de gases de efecto invernadero que serán usados por las iniciativas de mitigación deberán tener en cuenta criterios de independencia, esquemas de gobernanza, mecanismos de transparencia y trazabilidad, entre otros. Sandoval señala que falta definir cómo se garantizarán estos criterios. Dice, además, que solo este artículo debería contar con un instructivo.
El Capítulo II, sobre Institucionalidad, señala que se conformará un Comité Estratégico de Huella de Carbono, en el que sus integrantes —todos funcionarios del Ministerio de Ambiente— tendrán voz y voto en las decisiones. Una de las atribuciones del Comité es definir estrategias para la eficiente ejecución del esquema de compensación. El Comité tendrá un órgano consultivo, sin derecho al voto, en el que se incluirá a un representante de los pueblos y nacionalidades indígenas. Nuevamente, los pueblos indígenas se quedan sin poder hacer valer su voz.
Casi un año después, no hay salvaguardas sociales
En la normativa se encuentra que la implementación de políticas ambientales y sociales queda a cargo de las personas naturales o jurídicas que pongan en marcha una iniciativa de mitigación. En el artículo 39, se solicita al implementador una declaración juramentada sobre el cumplimiento y en el artículo 42 se le exige que realice una evaluación de las salvaguardas. Pero, como observa Melissa Moreano, no hay guías claras para proteger los derechos colectivos.
El Ministerio de Ambiente tenía tres meses, desde la emisión del Esquema, para la publicación de la guía de aplicación de los procesos de consulta y de salvaguardas ambientales y sociales. Ese plazo venció en septiembre de 2023. Sin embargo, hasta abril de 2024, la guía estaba “en construcción”, según dijo el Maate a La Barra Espaciadora en abril de 2024.
“Se tiene como referencia el Plan de Acción Redd+, que cuenta con su propia guía para la gestión de información y abordaje, y respeto de las salvaguardas ambientales y sociales”, dijo el Ministerio. Esta guía, de acuerdo con el website de Redd+ Ecuador, determina cómo el país interpreta las siete Salvaguardas de Cancún, que cubren una amplia gama de temas, entre esos, el respeto de los derechos de comunidades locales y pueblos indígenas.
“El gobierno debe establecer guías claras para proteger los derechos de los indígenas en estos contextos. Hay muchos ejemplos de implementadores de proyectos que violan estos derechos”, dice Lindsay Otis Nilles, de Carbon Market Watch.
Las salvaguardas deben construirse en conjunto con los pueblos indígenas, de acuerdo con Levi Sucre, indígena biribiri de Costa Rica y director de la Alianza Mesoamericana de Pueblos y Bosques. En Costa Rica, cuenta Sucre, se crearon salvaguardas basadas en la cosmovisión de los pueblos, incluyendo una conceptualización de los bosques basada en la espiritualidad indígena y también reconociendo el papel tradicional de la mujer o de los mayores; la resolución de conflictos; el reconocimiento legal de territorios no titulados y el consentimiento.
“El gobierno [de Ecuador] debería haber contado con las voces indígenas en el proceso de redacción del documento”, agrega Otis Nilles.
“Es tan laxa la legislación y tan escasa la capacidad institucional para el control de este tipo de mercados que es probable que los ‘piratas del carbono’ [como se le suele llamar en el sector a los empresarios oportunistas] puedan hacer operaciones especulativas en Ecuador”, opina David Suárez, de Land is Life.
A pesar de que todavía faltan esas guías, empresas privadas junto con el Estado ya desarrollan iniciativas de compensación por captura de carbono en territorios indígenas. Uno de ellos es el proyecto Sierra, en el territorio del pueblo Kayambi, en el norte de los Andes. Así se involucra a actores públicos, privados y —aseguran— al pueblo Kayambi para proteger el páramo, un bioma de montaña que retiene agua y regula los ciclos hídricos. El proyecto apunta a evitar el avance de la frontera agrícola hacia estas zonas.
Los territorios indígenas, en riesgo
La ausencia de títulos colectivos o privados de tierras también podría poner en riesgo las salvaguardas sociales. Alrededor de 200.000 familias de todo el país carecen de seguridad en la tenencia y el acceso a la tierra. Esta realidad, traslapada con la llegada de oportunistas del carbono —como ha ocurrido en países como Colombia o Brasil—, podría facilitar despojos territoriales.
Sin medidas de protección eficientes, los pueblos indígenas y campesinos enfrentan el riesgo de que se impongan cambios en las maneras en las que gestionan sus propiedades, advierte David Suárez. El experto de Land is Life recuerda que ya existen altos estándares para aplicar políticas ambientales y sociales, como el creado por el Banco Mundial.
Otra preocupación tiene que ver con los reclamos, quejas y controversias, contemplados en el artículo 68. La norma dice que se emitirá un procedimiento para que quien lo desee pueda presentarlas. Ecuador podría basarse en el Procedimiento de Quejas y Controversias de Naciones Unidas, que fue emitido el 4 de mayo de 2024, después de dos años de discusiones. Este documento permite que las personas afectadas por las actividades de los mercados de carbono apelen decisiones o presenten reclamos.
Solo personas naturales o jurídicas pueden presentar reclamos, quejas o controversias, de acuerdo con el documento ecuatoriano. Esto le preocupa a Emil Siren Gualinga, indígena kichwa de Sarayaku y experto en finanzas sustentables y derechos indígenas, pues, explica, los pueblos indígenas son sujetos de derechos colectivos y se organizan como tal. “¿Cómo se puede incluir el derecho propio de los pueblos indígenas en estos reclamos o quejas para que haya colaboración entre el sistema ordinario y el de la justicia indígena?”, cuestiona.
Una normativa extensa, pero incompleta
La lista de requisitos técnicos y administrativos contemplados en la norma es extensa. Esto puede dificultar que implementadores y pueblos indígenas y campesinos lleguen a acuerdos, señala David Suárez. A su vez, por la falta de acceso a la información, puede terminar condicionando a estos pueblos a depender de tutelas de terceros, limitando su autonomía.
“¿Por qué en donde hay pueblos indígenas hay más bosques?”, invita a preguntarse Levi Sucre. Para Suárez y Carina Sandoval de la Fundación Pachamama es indispensable reconocer que los pueblos indígenas han manejado de manera sostenible sus bosques durante siglos, asegurando la provisión de servicios ambientales más allá de la captación de carbono.
En la Descripción de iniciativas de mitigación, incluida en el Anexo I del Esquema, no se incluyen la cuantificación de los bosques primarios ni los bosques en pie, pues las iniciativas de mitigación deben mostrar adicionalidad. En la norma, este criterio se define así: “Característica de una actividad que genera reducciones o remociones de GEI y/o mejoras en la eliminación de GEI más allá de lo que habría ocurrido sin los incentivos proporcionados por una iniciativa de mitigación”. Este es un riesgo, pues se pueden generar incentivos para deforestar los bosques con el fin de implementar proyectos aprobados, como las plantaciones forestales, de acuerdo con Gustavo Redín, de Cedenma.
La norma incluye 12 disposiciones transitorias, que debieron ser cumplidas en un plazo de 90 días y un año después de la emisión de la normativa. El 16 de junio de 2024 se cumplió ese plazo. De acuerdo con el Maate, tres disposiciones se han cumplido: el plan de sostenibilidad financiera, la metodología de evaluación de los programas de certificación de GEI e identificación a las entidades que cumplen con estos criterios y la reforma del acuerdo ministerial que expide el Plan de Acción Redd+ con el fin de buscar la complementariedad con lo dispuesto en el Esquema.
Entre las que no se han cumplido están la guía de aplicación de los procesos de consulta y otras medidas de aplicación de salvaguardas ambientales y sociales y el mecanismo para gestionar reclamos, quejas o controversias tenían plazo hasta septiembre y diciembre de 2023, respectivamente.
A pesar de que las reglas de juego todavía no están claras, ya hay proyectos en marcha que involucran a pueblos indígenas, como el proyecto Sierra, mencionado anteriormente.
Durante el gobierno de Noboa, que asumió en noviembre de 2023, no se han dado mayores declaraciones sobre esta norma técnica, aunque Sade Fritschi, la actual ministra de Ambiente, ha hecho varias apariciones en espacios nacionales e internacionales hablando sobre las estrategias de mitigación que lleva a cabo Ecuador. Además, en las redes sociales el Ministerio de Ambiente no ha dejado de promover el Programa Ecuador Carbono Cero, que permite que empresas nacionales obtengan certificados por cuantificación, reducción y neutralización de su huella de carbono organizacional, programa que motivó la creación del Esquema de Compensación.
*Actualización, 5 de julio: Por solicitud de personal de Rainforest Ecuador, ampliamos la información que aparecía en la nota original.
Ilustración principal: Un muro se levanta entre la construcción de normas para el mercado de carbono y los pueblos indígenas. Ilustración: Lorena Muñoz / La Barra Espaciadora.
Carbono Opaco es un proyecto sobre cómo está funcionando el mercado de carbono en América Latina, en alianza con:
Agência Pública, Infoamazonia, Mongabay Brasil y Sumaúma (Brasil), Rutas del Conflicto y Mutante (Colombia), La Barra Espaciadora (Ecuador), Prensa Comunitaria (Guatemala), Contracorriente (Honduras), El Surtidor (Paraguay), La Mula (Perú) y Mongabay Latam, liderado por el Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP). Diseño logo: La Fábrica Memética.
