Desde el 2019, el Estado adeuda a los gobiernos parroquiales, municipales y provinciales más de 300 millones de dólares de Fondos Regionales Amazónicos, por concepto de liquidaciones de las empresas extractivas.
Inconsistencias en la Ley Amazónica, rutas confusas, demasiados actores involucrados y reglas poco claras impiden controlar y evaluar la eficiencia en el uso del Fondo de Desarrollo Sostenible y del Fondo Común.
Los mecanismos de evaluación, de ejecución y rendición de cuentas no están homologados en los distintos Gobiernos Autónomos Descentralizados y la Secretaría Técnica Amazónica sobrevive con un presupuesto insuficiente.
Por Diego Cazar Baquero / @dieguitocazar
Infografías: Joe Alvear- Foto portada: Iván Castaneira.
La Constitución ecuatoriana obliga al Estado a garantizar que las rentas por la explotación o industrialización de los recursos no renovables beneficien prioritariamente a las poblaciones que reciban afectación directa por las actividades extractivas. La Ley Orgánica de Minería, la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad) y varios otros cuerpos legales ratifican este mandato.
En mayo de 2018, entró en vigencia la Ley Orgánica para la Planificación Integral de la Circunscripción Territorial Especial Amazónica (Lopictea o Ley Amazónica), que derogó la anterior Ley 010 y dispuso la creación de la Circunscripción Territorial Especial Amazónica (CTEA) debido a “sus aspectos sociales, educativos, económicos, ambientales y culturales únicos”, con políticas, lineamientos y normativas especiales. El principal instrumento para la implementación de la Lopictea es el Plan Integral para la Amazonía (PIA).
En esta Ley se dispuso la creación de los Fondos Regionales Amazónicos que son dos: el Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico (FDSA) y el Fondo Común para la Amazonía (FC). Sin embargo, cuatro años después, se evidencian vacíos legales, falta de articulación, celeridad y planificación institucionales, retrasos en la entrega de recursos y millonarias deudas por parte del Estado central.
Una Torre de Babel
La Ley Amazónica compromete la participación de al menos 220 instituciones públicas, desde la Presidencia de la República hasta los gobiernos parroquiales. Todas estas entidades tienen serios problemas para interactuar. El territorio de la Circunscripción Territorial Especial Amazónica reúne a 169 parroquias rurales, 41 cantones y 6 provincias: Sucumbíos, Napo, Orellana, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe. El organismo encargado de coordinar entre esos diferentes niveles de gobierno, los ciudadanos y el sector público y privado es el Consejo de Planificación y Desarrollo, compuesto por doce miembros que representan al Ejecutivo; a las autoridades nacionales de planificación; a los ministerios de Ambiente, Agricultura y Ganadería, Energía y Recursos Naturales No Renovables; a los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales; a las nacionalidades y pueblos; a las instituciones de educación superior y a los sectores productivos de la circunscripción. Por eso, intentamos hablar con el presidente del Consejo, Carlos Hernán Zabala Arellano, pero esta autoridad se negó a declarar para este reportaje. En su lugar, explicó que la secretaria técnica, Silvia Santi, “es la autoridad que puede informar”.
En efecto, la Entidad Responsable de la elaboración, actualización, seguimiento y evaluación del cumplimiento del Plan Integral para la Amazonía (PIA) es la Secretaría Técnica de la Circunscripción Territorial Amazónica (ST-CTEA), dirigida por Santi desde marzo de 2022, y también integrante del Consejo de Planificación y Desarrollo. “La Secretaría es el ente rector de la planificación integral, no de la ejecución”, aclara Santi de inicio.
El Plan Integral Amazónico, a su vez, forma parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, por lo tanto, cada gobierno local está obligado a diseñar sus propios Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) y las agendas de coordinación regional e intersectorial bajo los lineamientos que constan en el PIA. Además, todos los GAD amazónicos deben presentar a la Secretaría Técnica informes técnicos sobre sus planes y sobre el destino de los recursos del Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico y del Fondo Común. Al día de la publicación de este reportaje, hay más de 175 proyectos en ejecución bajo la mirada de esta entidad que cuenta con un escuálido presupuesto de 1’017.000 de dólares para gasto corriente, para un personal compuesto por entre 90 y 100 funcionarios.
Uno de los inconvenientes que provoca esa desproporción es que esos informes de los GAD no están homologados de acuerdo con los 125 indicadores diseñados por la Secretaría Técnica. De hecho, el GAD municipal de Sucumbíos, el GAD parroquial de Puerto Rodríguez y el GAD parroquial de Santa Elena ̶ los tres en la provincia de Sucumbíos ̶ no han registrado en el Sistema de Información para los Gobiernos Descentralizados e Índice de Cumplimiento de Metas (SIGAD-ICM) su información sobre proyectos ejecutados, tal como manda la norma legal. Los reportes de la Secretaría Técnica confirman que “los indicadores registrados en cada uno de los [3.102] proyectos [ejecutados por los GAD], muestran inconsistencias en la definición y redacción”.
Silvia Santi es la cuarta persona en ocupar el cargo al frente de la Secretaría Técnica para la Circunscripción Territorial Especial Amazónica (ST-CTEA) desde su creación, en 2018. En su despacho, en en Puyo, capital de la provincia amazónica de Pastaza, la funcionaria habla del instructivo de seguimiento al FDSA que elaboró su equipo técnico de trabajo y de las dificultades para unificar procedimientos con los 216 Gobiernos Autónomos Descentralizados que están bajo su jurisdicción. “De la calidad de la obra es netamente responsable el ejecutor ̶ insiste Santi ̶ , porque a ellos les va a analizar la Contraloría”.
El Artículo 20 de la Ley Amazónica también obliga a la Secretaría a identificar incumplimientos en la entrega de informes o usos inadecuados de los recursos, pero con la suscripción de un acta de finiquito, la Secretaría culmina su responsabilidad en cualquier proyecto financiado con el Fondo Común, que es el que está directamente a su cargo. De encontrar alguna irregularidad, el personal de la Secretaría debe levantar informes y presentarlos ante el seno del Consejo de Planificación para que este organismo los revise, los evalúe y notifique a la Contraloría.
Pero los primeros informes se presentaron ante la Contraloría recién en septiembre de 2022, cuatro años y cuatro meses después de que entrara en vigencia la Ley Amazónica y de que se creara la Secretaría Técnica para la Circunscripción Territorial Especial Amazónica.
Vacíos legales que incrementan la precariedad
La Ley Amazónica dispuso la creación del Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico (FDSA) y del Fondo Común para la Amazonía (FC), pero no contempla con claridad el mecanismo que determina el origen de esos recursos.
El FDSA ̶ dice la Lopictea ̶ se obtiene del 4% del precio de venta por cada barril de petróleo que se extraiga en la región amazónica y que se comercialice en los mercados interno y externo. Además, la norma dispone que el Banco Central sea la entidad que entregue esos fondos directamente a los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, municipales y parroquiales de la Amazonía y que esta asignación nunca deba ser inferior a dos dólares por cada barril de petróleo extraído y vendido. Si el precio del barril descendiera a menos de 50 dólares, se debe tomar el valor de dos dólares por barril producido para la obtención del correspondiente monto para alimentar el FDS.
Para financiar el FDSA, las empresas nacionales y extranjeras, sean públicas, privadas, de economía mixta o de otro tipo, dedicadas a la explotación petrolera en la Amazonia ecuatoriana, deben depositar mensualmente ese dinero en la cuenta especial del Banco Central del Ecuador denominada Fondo para el Desarrollo Sostenible Amazónico. De lo obtenido, el 96% se destinará directamente a los GAD y el 4% restante deberá entregársele a la Secretaría Técnica para alimentar el Fondo Común para la Amazonía (FC). El 28% de los recursos recaudados debe destinarse a los gobiernos provinciales amazónicos. El 58%, a los gobiernos municipales. El 10%, a los gobiernos parroquiales rurales. Las 44 parroquias urbanas no son beneficiarias de estas asignaciones, pues están bajo la gestión de los GAD municipales.
El Fondo Común se alimenta de varias fuentes (Ver infografía abajo), sin embargo, la Ley es poco clara al definir, por ejemplo, a las generadoras de capital privado y economía mixta.
A través de un correo electrónico, EP Petroecuador explicó que la venta de hidrocarburos contempla un proceso de hasta 120 días que va desde la extracción del crudo hasta la recepción de los recursos para disponibilidad del Ministerio de Finanzas. Una vez que las compañías extranjeras pagan, estos recursos se envían al Banco Central del Ecuador (BCE) para que esta entidad los distribuya a los GAD.
Pero esas reglas tampoco están claras para todos. En un documento de respuesta a un pedido de información sobre su función de asignar recursos del FDSA, el Banco Central del Ecuador aclaró que no es su responsabilidad la administración de esos fondos y aseguró a este equipo periodístico que únicamente “da cumplimiento a las instrucciones emitidas desde el Ministerio de Economía y Finanzas, en cumplimiento a lo previsto en la normativa vigente”.
No obstante, el Art. 61 de la Ley Amazónica ordena que “dentro de los primeros diez (10) días de cada mes y sin necesidad de orden previa, el Banco transfiera directamente los recursos de este fondo” a los beneficiarios, y que informe al Ministerio de Finanzas sobre el monto a distribuir en cada período.
Debido a este mecanismo, la Secretaría Técnica maneja un presupuesto inestable que depende de las variaciones del precio del petróleo, de manera que sus operaciones no pueden alcanzar la estabilidad necesaria para generar verdaderos cambios y cumplir con las metas que se han impuesto, dice Silvia Santi. Del 4% del FDSA que dispone la ley que se asigne al FC, apenas el 15% puede destinarse para gasto corriente de la Secretaría.
David Alcázar, director de Gestión de la Información y Estadística Territorial de la Secretaría Técnica, lamenta que el talento humano en esa entidad sea insuficiente para atender a los gobiernos autónomos de las seis provincias amazónicas. Un ejemplo para ilustrar esta condición es su Dirección de Seguimiento y Evaluación Integral, que cuenta con entre seis y ocho personas. Este equipo debería homologar los indicadores de rendición de cuentas para esos 216 GAD que están bajo su jurisdicción, pero según Santi y Alcázar, eso resulta inabarcable. Para complementar la falta de recursos para contratar personal, la ST-CTEA se ve obligada a usar fondos destinados al gasto de inversión e incluso ha tenido que postular proyectos propios como si fuera otro gobierno autónomo descentralizado más.
Lo político sobre lo urgente
“Sacar proyectos acá en la Amazonía es un vía crucis”, dice Fredy Armijos, alcalde del cantón Nangaritza y presidente del Consorcio de Municipios Amazónicos (Comaga), que reúne a 41 municipios amazónicos, uno de Tungurahua (Baños), uno de Chimborazo (Penipe) y tres municipios de Galápagos (Santa Cruz, San Cristóbal e Isabela). Y añade que la gestión en la región atiende únicamente “a intereses políticos”. Aunque reconoce que este es un problema que se arrastra desde hace cuatro años, cuando entró en vigencia la Lopictea, para Armijos, el problema reside en la falta de voluntad política por parte del gobierno. “Vivimos de promesas y de firmar convenios pero no se hace realidad las acciones para la Amazonía”.
A ese problema se suma la falta de experticia técnica en los distintos gobiernos locales, especialmente en los parroquiales, que en su mayoría no cuentan siquiera con personal suficiente para cumplir con los mecanismos de transparencia que ordena la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Lotaip). Eso impide acceder a los presupuestos y fiscalizar el uso de los recursos. El GAD parroquial de Yunganza, por ejemplo, no tiene página web. El GAD parroquial de Yangana solo tiene información hasta 2021. El GAD parroquial Alejandro Labaka solo cuenta con información hasta 2020. El GAD parroquial de Chupianza no tiene información disponible. El GAD parroquial de Dureno tampoco exhibe documentos sobre su presupuesto al igual que el GAD parroquial General Farfán, con más de 8 000 habitantes, que tampoco muestra información presupuestaria. Este es el denominador común: la transparencia no existe.
Pero este no es un problema únicamente de los gobiernos parroquiales. También hay gobiernos municipales que incumplen con la Lotaip. El GAD municipal de Taisha, por citar solamente uno de ellos, tiene información incompleta y no presenta su presupuesto anual.
También hay gobiernos locales que cumplen parcialmente con la ley y al hacerlo revelan la precariedad de su gestión en presupuestos ínfimos. El GAD parroquial de Yasuní contó con un un presupuesto de 192.135 dólares en 2021 para una población de 251 habitantes, el equivalente a 765 dólares al año para cada habitante. El GAD parroquial de Aguas Negras, en el cantón Cuyabeno, de la provincia de Sucumbíos, contó en 2021 con un presupuesto de 324.711 para una población de 2.000 habitantes, lo que equivale a 162 dólares al año por habitante.
En este escenario, el uso clientelar de los recursos se vuelve más frecuente. Los ojos de las autoridades están sobre el Fondo Común y no sobre la calidad ni sobre la trascendencia de todos los proyectos que se postulan y en esa dinámica se descuida la planificación. Hay ineficiencia en los procesos y las organizaciones más pequeñas no tienen capacidades de gestión de recursos. Alcázar asegura que las urgencias que enfrentan las poblaciones amazónicas no toleran todos estos entuertos legales y burocráticos. “El Fondo Común para la CTEA debe ser complementario a los planes”, reflexiona, pero a pesar de que el Art. 63 de la Ley Amazónica determina con detalle el uso de los recursos de los Fondos Regionales Amazónicos, en ocasiones los compromisos electorales se imponen.
La Ley Amazónica manda además a que los porcentajes a favor de los GAD se distribuyan 40% en partes iguales y el 60% restante en proporción a la población de cada jurisdicción, de acuerdo con las cifras oficiales del último censo de población, un censo que se realizó hace ya doce años y que no es útil para interpretar las necesidades actuales.
Normas oscuras y menosprecio oficial
¿Adónde van los Fondos Regionales Amazónicos? Fredy Armijos dice que desde la entrada en vigencia de la Lopictea “se han producido una serie de inconvenientes entre el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio de Finanzas. Hay contratos de operación petrolera que fueron firmados hace cinco o diez años atrás y que, al entrar en vigencia la Ley Amazónica, no fueron renegociados, no fueron incluidos dentro de la ley”, asegura. Solicitamos entrevistas e información por parte del MEM y del MEF pero en los dos casos, recibimos excusas y ofertas que se dilataron y nunca se concretaron.
Hasta junio de 2022, la Mancomunidad de Gobiernos Autónomos Provinciales de la Amazonía Ecuatoriana (Conga); el Consorcio Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador (Conagopare) y el Comaga reunieron sus respectivas bases de información y presentaron un dato integral al gobierno central: la deuda del Estado a los 41 gobiernos municipales amazónicos ascendía a 295 888 435,90 hasta esa fecha, por las no liquidaciones oportunas por parte de las empresas petroleras, solamente en lo que tiene que ver con comercio exterior. Esta deuda habría superado los 300 millones de dólares al cierre de esta publicación.
Pero el dilema sobre esta deuda millonaria surge debido a un elemento que figura en la Lopictea y que impide su aplicación: el Artículo 60 de la Ley crea el Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico y dispone que este “se financiará con una asignación equivalente al 4% del precio de venta por cada barril de petróleo que se extraiga en la Circunscripción Territorial Especial Amazónica y que se comercialice en los mercados interno y externo”, cuando se sabe que el petróleo no se comercializa en el mercado interno. Por esa razón, sobre el comercio de petróleo dentro del territorio ecuatoriano no es posible facturación alguna. El problema se explica porque la Ley no es explícita al referirse a los derivados del petróleo, el gas y otros insumos que sí se comercializan internamente pero que no son mencionados en la norma.
Armijos dice que al tomar en cuenta ese mercado interno se alcanzaría a recaudar unos 200 millones de dólares adicionales. “Esos [son] valores que ya fueron cobrados por el Estado ecuatoriano y que ingresaron en las actas del tesoro nacional”, reclama el presidente del Comaga.
Ante esta inconsistencia legal, Armijos pidió audiencia para el 5 de octubre con la Presidencia de la República, con el Ministerio de Economía y Finanzas y con el Ministerio de Energía y Minas, pero durante sendas reuniones con los equipos ministeriales ̶ pues la Presidencia no atendió su solicitud ̶ no logró respuestas claras. “Esto está llegando a las últimas instancias (…) nos tienen como a niños, de un lado a otro y la paciencia tiene un límite”, declaró Armijos en una entrevista con Radio Única, de Quito y no descartó que si la solución tarda, se produzca una paralización en la Amazonía en señal de protesta. El 28 de octubre el Comaga instalará asamblea regular en Sucúa, en la provincia de Morona Santiago, y se decidirá al respecto. “No sé por qué el presidente no nos quiere recibir en Carondelet”, reclamó.
En nombre de los gobiernos amazónicos, Armijos también dirigió a la Procuraduría General ̶ entidad representante judicial del Estado ̶ un documento en el que pidió que se aclare si el Estado debe liquidar los recursos provenientes de la producción bruta fiscalizada de barriles de petróleo o de la producción neta fiscalizada, y si se debe financiar el FDSA con los recursos provenientes del tributo por cada barril comercializado interna y externamente, aunque no exista un precio fijado para el comercio interno.
El jueves 13 de octubre, la comisión de Biodiversidad de la Asamblea Nacional convocó a comparecer al procurador, Iñigo Salvador, sobre este tema, pero el funcionario se excusó y delegó a Ana María Rosero en su lugar. La delegada explicó a los asambleístas presentes ̶ entre ellos los catorce asambleístas amazónicos ̶ que la Procuraduría había pedido criterios sobre el tema a la Secretaría Técnica, al Ministerio de Economía y Finanzas, a la Contraloría y al Ministerio de Energía y Minas y que solo este último había respondido defendiendo el uso de la producción fiscalizada neta para el cálculo, y no a la producción bruta. “Actualmente no existe mercado interno para el crudo”, reiteró Rosero, lo que imposibilita la aplicación de esa norma sobre el valor de la comercialización interna. “Es necesario aclarar la norma”, reconoció la delegada de Salvador y anunció que la Procuraduría estaría preparando una propuesta de reforma a la Lopictea ante “una oscuridad de la norma”.
El misterio detrás de las regalías petroleras y mineras
Según datos del Servicio de Rentas Internas, entre enero y julio de 2022, Ecuador exportó 7.202 millones de dólares entre crudo (6.136 millones de dólares) y derivados (1.066 millones de dólares). Sin embargo, las importaciones suman 4.428 millones de dólares y arrojan un saldo de 2.775 millones de dólares en la balanza petrolera durante ese período. Los precios del petróleo a lo largo del 2022 se han mantenido en alrededor de 100 dólares por barril ̶ incluso alcanzaron un pico de 122 dólares por barril en julio de 2022 ̶ y el Ministerio de Finanzas proyecta fijar el presupuesto general del Estado para el 2023 con un precio internacional por barril de petróleo de 70 dólares y de 65 dólares en el caso del barril de crudo ecuatoriano.
El Banco Central envió al equipo de La Barra Espaciadora un reporte de los montos que ha entregado a los GAD desde el 2020 hasta lo que decurre del 2022, por concepto del Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico, que suman un total de 606’869.500,46 dólares. Pero Armijos aclara que en esa cifra no constan los valores de las liquidaciones por la venta de petróleo.
En julio de 2022, el Ministerio de Finanzas propuso un plan para ponerse al día con los pagos retrasados en tres cuotas anuales de 50 millones de dólares en 2022; 150 millones en 2023, y 95’888.435,90 en 2024. Pero hasta el cierre de esta publicación, no se ha cumplido siquiera con el pago inicial y los pronunciamientos de la Procuraduría en la Comisión de Biodiversidad de la Asamblea Nacional podrían revertir esta oferta. “Es en el Ministerio de Finanzas donde se hace un viacrucis ̶ asegura Armijos ̶ , a veces lo que reclamamos se queda en el escritorio de una autoridad”.
El misterio es aún mayor en lo que tiene que ver con la industria minera. De acuerdo con información del Servicio de Rentas Internas y de la Superintendencia de Compañías, entre 2019 y 2022, la provincia de Zamora Chinchipe ha declarado USD 3.604’073.318 por concepto de ventas y exportaciones mineras.
En 2019, la provincia registró USD 32’075.276. En 2020 la cifra llegó a USD 678’167.391. Pero en 2021, registró un incremento de más del 100% hasta alcanzar los USD 1.561’744.728. En 2022, el monto es tan solo un poco menor: USD 1.332’085.923.
Por concepto de regalías, la empresa china Ecuacorriente S.A., a cargo del megaproyecto de minería a cielo abierto Mirador, declaró en 2019 la cifra de USD 30’000.000, mientras que en 2020 registró USD 3’650.166,49 y en 2021 USD 12’071.706,00.
Sin embargo de este rendimiento declarado y registrado ante el Estado, la Secretaría Técnica no reportó ingresos en el Fondo Común correspondientes a estos montos.
La empresa china Ecuacorriente S.A. (ECSA) es protagonista de varios conflictos en la zona donde opera. En Tundayme, el proyecto megaminero Mirador ha provocado despojos desde 2012, cuando el gobierno de Rafael Correa suscribió un contrato para la explotación de cobre por 25 años. Al sur de Mirador, la minera canadiense Lundin Gold opera el megaproyecto Fruta del Norte. Al noreste está San Carlos Panantza, en fase de exploración avanzada y a cargo de Explorcobres S.A. (EXSA), filial de ECSA. También al norte, la canadiense Solaris Resources hace exploración avanzada del proyecto Warintza.
Los vacíos en la Lopictea y las dificultades para su aplicación derivan en que la transparencia sea imposible. Ninguno de los proyectos petroleros, mineros o hidroeléctricos de Ecuador es capaz de reflejar con claridad y transparencia sus aportes al Fondo Común y al Fondo de Desarrollo Sostenible Amazónico mientras la norma legal no goce de claridad y precisión. Cuatro años después de que se implementara la Ley Amazónica, las poblaciones de esta región no ven resultados y continúan alimentando los índices de pobreza mientras malviven en la tierra que provee de riqueza al resto del país.
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